Система и структура федеральных органов исполнительной власти! теория и практика
В. Г. Вишняков
В нормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия «система» и «структура». Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия «система» и «структура», закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.
Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. «Система власти в стране, - подчеркнул Президент Российской Федерации В. В. Путин, - должна быть кардинально перестроена с целью ук-
Вишняков Виктор Григорьевич - заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
репления единства страны и недопущения возникновения кризисов»1. Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003- 2004 годах»2 назвал в качестве приоритетной «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти».
Известно, что в 2000-2005 гг. шел процесс восстановления понятий «государственное управление», «государственная власть», «подчинение», «административные акты» и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по «вертикали», так и по «горизонтали», единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти? Что лежит в основе предлагаемых систем органов - субъективный фактор, или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
эффективность системы органов в целом?
Понятия «система» и «структура» - общефилософский и юридические аспекты
В юридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий «система» и «структура» не анализируется. В результате при определении понятий «система» и «структура» органа исполнительной власти допускается путаница3. Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий «система» и «структура».
Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - «система» и «структура», объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.
Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.
3 См., например: Старилов Ю. Н. Адми-
нистративное право. Ч. 2. Книга первая. Во-
ронеж, 2001. С. 49, 51.
Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»4. Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.
Структура - способ связи «внутренних связей и отношений системы»5. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех зве-
4 Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзоте-ризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.
5 Там же. С. 805.
Журнал российского права №8 - 2006
ньев системы вокруг общей цели. «Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти»6.
Второй вывод состоит в том, что «система» и «структура» органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы. Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.
В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. «г» ст. 77). Одновременно дважды используется понятие «структура» - «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112); «структура органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 131).
В Конституции понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего. способ связи между органами, иерархичность их
6 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ //
построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.
При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.
Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.
Понятие «структура органов» толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть «пустяшной».
Вытекает и второй, не менее важный вывод: все перечисленные системы власти (государственной и исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и - а это главное - свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов. Но всегда ли в процессе реализации Конституции Российской Федерации соблюдается соотношение, место каждой системы и органа в общей их системе? И всегда ли фактическое выстраивание
Журнал российского права №8 - 2006
такой иерархической зависимости соответствует конституционным положениям?
Так, в основе системы федеральных органов исполнительной власти лежит принцип народовластия. «Народ осуществляет свою власть, - говорится в ч. 2 ст. 3 Конституции, - непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).
Сущностные признаки Российского государства - власть народа, суверенитет, верховенство власти, единый государственный аппарат, государственная целостность, российское гражданство и др. - закреплены в соответствующих статьях Конституции. Они являются признаками первого порядка. И признаками неотъемлемыми, присущими именно государству, независимо от того, является ли оно демократическим или тоталитарным, федеративным или единым (унитарным).
Характеристики государства как демократического, федеративного и правового выступают как второстепенные признаки. Они не могут выдвигаться на первый план, противопоставляться сущностным признакам государства, вступать с ними в конфликт. Вторичные (второстепенные) признаки государства могут усиливать действие сущностных признаков, повышать эффективность государства, но это не превращает его в антипод демократического, правового, федеративного государства. Конкретное государство может быть унитарным или федеративным, демократическим или бюрократическим, но сущность его остается неизменной и раскрывается через родовые признаки. В противном случае нарушается соотношение первичных и вторичных признаков государства.
Грубым нарушением конституционных основ является лишение Российского государства того или иного признака, присвоение его составным частям (субъектам) государства, одновременное закрепление его за государством в целом и за субъектами РФ. Но именно такое нарушение допущено Конституцией России. В частности, в ст. 5 (ч. 2) Конституции говорится, что республика (государство) имеет свою конституцию. Причисление республик как субъектов Российской Федерации к статусу государства повлекло за собой в 90-х годах растаскивание по конституциям республик важнейших сущностных признаков единого Российского государства, что серьезно подорвало единство системы государственной власти.
Все признаки государства действуют в своей совокупности, их взаимодействие достигается в рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое государство. Политическая организация не может, в свою очередь, функционировать и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации, что предопределяет иерархичность в ее построении, в распределении власти по условиям организации.
Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать эффективному использованию политического и организационного потенциала Российского государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также зависит эффективность государства, сила или слабость государственной власти.
Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством не означает, что государству как реальной политической организации отво-
Журнал российского права №8 - 2006
дятся второстепенные роли («ночного сторожа», в частности). К сожалению, в действующей Конституции многие сущностные свойства государства как политической организации либо дробятся по различным разделам Конституции, либо сформулированы противоречиво, либо отсутствуют. И президентская власть, стремящаяся построить сильное эффективное государство, вынуждена на каждом шагу выделять, подчеркивать, консолидировать эти свойства, наполняя их конкретным содержанием.
В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма7. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением «взаимных функций»8. В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей «построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности
7 См.: Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов / / Свободная мысль. 2000. № 11.
8 См.: Там же.
государственной власти»9. В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.
Государственная власть как целое представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч. 1 ст. 76 должны регулироваться в форме законов.
Подчеркнем, что в ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рассматриваемых в их совокупности, и к ведению Российской Федерации относится установление системы этих органов. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которой регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» регулируется система органов судебной власти.
С целью реализации положений ст. 71 (п. «г») Конституции предпринимались шаги по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и
9 Айбазов Р. У. Конституция и государственное управление в Российской Федерации (опыт юридического и социально-политического анализа). М., 2002. С. 5.
Журнал российского права №8 - 2006
судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект федерального закона «О Концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации.
Согласно проекту функционирование органов, наделенных различными полномочиями, должно было осуществляться объединяющим центром всей этой системы, которым должна была стать не отдельная личность или государственный орган, а Конституция России и закон, устанавливающие принципы и правила взаимодействия различных по компетенции государственных органов. Эти принципы и правила должны были закреплять различные порядки осуществления полномочий этих органов.
Идея разработки Кодекса законов о федеральных органах государственной власти не получила поддержки в Государственной Думе. Была поставлена более скромная задача - подготовить федеральный закон об органах исполнительной власти Российской Федерации.
Представленный в феврале 1995 г. в Государственную Думу проект федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» исходил из конституционных положений, закрепленных в ст. 3,
10, 71 (п. «г»), 76 (ч. 1), 78, 112 (ч. 1) Конституции, развивал и конкретизировал их. В пакете с проектами федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» закладывалась фундаментальная основа единой системы государственной власти Российской Федерации.
В первоначальном варианте законопроекта о федеральных органах исполнительной власти говорилось о том, что Закон определяет систему федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Систему федеральных органов исполнительной власти образовывали Правительство Российской Федерации, министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти.
Проект закона различал понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» (как перечня органов) и «структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти» (как внутренняя структура органа). Первая утверждалась Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации; вторая - руководителем федерального органа исполнительной власти. Возникла недопустимая для уровня закона путаница в понятиях, о которой уже говорилось.
Проект закона предусматривал закрепление системы федеральных органов исполнительной власти без фиксированного перечня действовавших в то время министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В основу закрепляемой в законе системы органов были положены реально сложившиеся и оправдавшие себя на практике виды федеральных органов исполнительной власти, что позволяло обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления экономикой. Проект закона отграничивал систему, функции и структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих на основе закона, от процедуры назначения, перемещения и смещения конкретных должностных лиц. Замысел закона состоял в том, чтобы подби-
Журнал российского права №8 - 2006
рать и расстанавливать кадры под законодательно установленную систему органов, а не наоборот - приспосабливать ее под конкретных должностных лиц, назначаемых на должности.
Наряду с положительными сторонами, представленный закон содержал концептуальные недостатки. Он фактически исходил из понимания Президента Российской Федерации как полновластного главы исполнительной власти. Полномочия по «корректировке» системы федеральных органов исполнительной власти целиком были возложены на Президента РФ. Своими указами он создавал, реорганизовывал и ликвидировал эти органы.
В целом, однако, проект закона о федеральных органах исполнительной власти закреплял правильные подходы к разграничению полномочий между законодательной и президентской властью в рассматриваемой области. Он может быть взят за основу и доработан с учетом изменившихся условий. Все актуальнее, в условиях административной реформы, становится задача повышения эффективности системы федеральных органов государственной власти на основе расширения круга участников разработки соответствующих законопроектов, контроля за организацией и деятельностью этих органов. При этом за Президентом Российской Федерации может быть закреплен ряд ключевых полномочий по их созданию и руководству так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, но сохранены оправдавшие себя связи по «вертикали».
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что в 90-х годах в процессе политической борьбы за власть были нарушены соотношения в глубинных взаимосвязях конституционных понятий «народовластие», «единство системы государственной власти», «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти».
Системный анализ: теория или практика?
На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный их анализ выходит за рамки юридической науки. Единственное, что она может, - оценивать это развитие с точки зрения соответствия конституционным основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И вопрос только в том, чтобы на основании и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы.
Но возможен и другой вариант: Конституция в той части, в которой закрепляет системы органов исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.
Напомним в этой связи, что в недавнем прошлом устойчивость развития отечественного производства обеспечивалась закреплением сначала в самой Конституции СССР, а затем - в Законе о Совете Министров СССР системы общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР. И среди них ведущую роль играли мощные машиностроительные министерства. Их «обслуживали» такие профессиональные структуры, как Госплан СССР, Госснаб СССР, Госкомцен, Госстандарт, Госкомнауки и др. И все они
Журнал российского права №8 - 2006
были также ликвидированы или постепенно реорганизованы в комитеты и службы без сохранения и преемственности в управлении отраслями и сферами народного хозяйства. Образовавшийся вакуум заполнили многочисленные федеральные службы и агентства, для которых понятия «система» и «структура» были рудиментами «советской административно-командной системы».
О какой-либо концепции и принципах реорганизации системы управления хозяйством и речи даже не было. Считалось, что сам рынок решит все проблемы на путях «самодвижения», «самоорганизации» и «саморегулирования». От полного развала экономику спасли частично сохранившиеся системы государственного управления.
За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти неоднократно подвергалась изменениям. Менялся их перечень, виды органов, их система и структура. Основную роль при этом играли указы Президента Российской Федерации.
Новая система федеральных органов исполнительной власти строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста. Центральные органы отраслевого управления были реорганизованы из исполнительно-распорядительных органов в федеральные органы исполнительной власти, осуществлявшие функции координации, надзора и контроля в сфере экономики и не несущие прямой ответственности за результаты работы объектов управления. Бессистемно, в лихорадочном темпе создавались многочисленные комитеты, службы, комиссии. Между президентскими и правительственными структурами сложилось своеобразное разделение труда: Правительство составляло перечень конкретных федеральных органов исполнительной
власти для утверждения его Президентом. Перечень обозначался как «структура». Президент утверждал виды федеральных органов исполнительной власти, которые назывались уже «системой».
Ситуация осложнялась тем, что рыночные структуры стремились добиться независимости от государства, ослабления государственного, прежде всего финансового и налогового, контроля, более скрытного, нелегального использования теневых схем распределения ресурсов. Соответственно со стороны бизнеса развивалась тенденция по ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти в сторону ослабления их роли и полномочий.
Особенно отчетливо эти тенденции прослеживаются на примере постоянных реорганизаций таких органов, как Госкомимущество, антимонопольных структур, налоговых и финансовых органов.
В президентских указах 90-х годов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти просматривается тенденция понижения роли таких органов, как министерства, государственные комитеты, комитеты и комиссии. Получили развитие разного рода федеральные службы и агентства. Путем уменьшения удельного веса государственных органов отраслевого и межотраслевого управления происходило ослабление роли государственного регулирования в руководстве отраслями и сферами экономики, в контроле за их развитием.
Постановления V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы» были приняты с нарушением Конституции РСФСР. Так, согласно п. 2 первого из указанных постановлений Президент РСФСР до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» наделялся
Журнал российского права №8 - 2006
правом самостоятельного решения вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти10.
Наделение Президента РСФСР такими исключительными полномочиями не приостановило хаоса в управлении экономикой.
30 сентября 1992 г. публикуется президентский указ о системе центральных органов федеральной исполнительной власти. Указ устанавливал, что министерства Российской Федерации, комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции создаются Президентом Российской Федерации.
В тот же день, 30 сентября 1992 г., был подписан еще один Указ Президента - «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»11. В Преамбуле Указа проводилось различие между понятиями «система» и «структура» центральных органов федеральной исполнительной власти. Структура центральных органов федеральной исполнительной власти понималась как перечень упраздняемых, образуемых, реорганизуемых министерств, комитетов, государственных комитетов, главных управлений, федеральных служб, российских агентств. Под упорядочением системы центральных органов федеральной исполнительной власти имелась в виду классификация их по организационно-правовому статусу.
С принятием Закона РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» Совет Министров Российской Федерации как высший орган государственного управления Россий-
10 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455. Речь шла о праве на реорганизацию структуры этих органов, а не о праве создавать и ликвидировать их.
11 См.: Собрание актов Президента и Пра-
вительства РСФСР. 1992. № 14. Ст. 1091.
ской Федерации вновь стал возглавлять систему органов государственного управления и обеспечивать их согласованную деятельность. Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образовывались, реорганизовывались и упразднялись Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации. Перечень министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации утверждался и изменялся Верховным Советом Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Такая схема и была заложена в подготовленном в 1993 г. проекте Конституции Российской Федерации. Но он был подвергнут коренной ломке: Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 было введено в действие «Положение о федеральных органах власти на переходный период»12. В ст. 17 Положения говорилось, что Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Но ничего не говорилось о том, кто утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.
Статья 112 Конституции России
1993 г. полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения, в результате чего и возникла «нестыковка» ст. 112 (ч. 1) со ст. 71 (п. «г») и ст. 76 (ч. 1) Конституции. Стоит только удивляться, как полторы тысячи участников конституционного совещания не заметили этого противоречия.
По Конституции 1993 г. Президент Российской Федерации теперь имел право в соответствии со ст. 80 обеспечивать только согласованное функционирование и взаимодей-
Журнал российского права №8 - 2006
ствие органов государственной власти и не имел полномочий решать вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Образовался вакуум, который должен был заполнить федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти.
К декабрю 1993 г. Президент России принял де-факто ряд указов об утверждении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; трактовать Конституцию в пользу Федерального Собрания он, естественно, не пожелал. В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»13 говорилось, что в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов.
В преамбулах всех президентских указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, принятых за период с
1994 по 2000 гг., целью их реорганизации выступает формирование эффективной структуры этих органов.
В начале 1996 г. состоялось заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Впервые было объявлено, что речь идет о двух принципиальных направлениях реформирования: 1) переход к функциональному управлению народным хозяйством; 2) укрепление территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти.
В последовавших в течение 1996 г. указах Президента РФ говорится о необходимости определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти;
13 САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190.
о том, что их создание, реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; утверждается прилагаемая структура федеральных органов исполнительной власти. Буквально вслед за принятием в указы вносятся многочисленные изменения, в том числе и редакционного характера14. Между президентской и правительственной администрациями возникли в ряде случаев разногласия по поводу того, какие органы относятся к Президенту, а какие - к Правительству, каков должен быть их статус, кому они должны быть подчинены. Стало очевидно, что существует несколько центров власти, борющихся за вхождение в состав «системы» или «структуры». Понимаемые таким образом «система» и «структура» не имеют, очевидно, ничего общего с сущностью самих этих категорий.
Сложилось явное противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации. С одной стороны, принципы федерализма, президентской власти, разделения властей, правового государства кардинально изменили место и роль федеральных органов исполнительной власти. На основе этих принципов необходимо было, как это и сделано во всех западных конституциях (за исключением Нидерландов, где министерства создает король), пре-
14 См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081; Указ Президента Российской Федерации от
14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1996 г. № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4264.
Журнал российского права №8 - 2006
дусмотреть образование органов исполнительной власти парламентом, а также разработать, а затем и последовательно претворять в жизнь на законодательной основе концепцию развития системы этих органов в условиях перехода к рыночной экономике.
Вместе с тем анализ президентских указов о совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов о некоторых тенденциях развития этого процесса. Раскрывается все многообразие взаимодействия элементов системы этих органов, что позволяет от общих рассуждений о понятиях «система» и «структура» переходить к рассмотрению конкретных правовых взаимосвязей, и прежде всего системообразующих, обеспечивающих целостность органов и их систем - необходимого условия относительно обособленного функционирования и развития.
Так, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Речь идет здесь о безличном составе Правительства, о безличном перечне должностей, иными словами - об организационной структуре Правительства. И она устанавливается и меняется самостоятельно, отдельно от процедуры назначения конкретных лиц на эти должности (в перечнях структурных звеньев, в штатных расписаниях, организационных схемах и др.). Согласно п. «д» ст. 83 Конституции Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111).
В соответствии с ч. 1 ст. 112 Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения
представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Одновременно Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Закон не предписывает дальнейших действий Президента по утверждению структуры органов и кандидатур на соответствующие должности. Что рассматривается (согласовывается, решается) вначале - перечень федеральных органов исполнительной власти или же перечень конкретных должностных лиц на те или иные должности в этих органах? И надо ли объединять, смешивать эти принципиально различные процедуры? И не возникают ли здесь ситуации, когда сначала «делятся портфели», а уже потом формируется, уточняется система органов?
Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).
Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.
Журнал российского права №8 - 2006
Попытки построить рациональную систему федеральных органов исполнительной власти путем закрепления их видов, предпринимавшиеся указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулиро-ванность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить «эффективную» систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с «объектами» управления.
Сложные процессы происходили и в связи с формированием единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах...»)15 исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными «островками» власти16, из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 Преамбулы Закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномо-
15 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005.
16 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2000. 11 июля. С. 3.
чия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В главе «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Закон «О Правительстве.») имеется всего две статьи - 43 и 44, согласно которым Правительство лишь «координирует» деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, «рассматривает» их предложения и «сообщает» им о результатах рассмотрения внесенных предложений, «направляет» им проекты своих решений, «осуществляет контроль» за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах.» нет ни одной статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 Закона «О Правительстве.», но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 Закона «Об общих принципах.» гласит, что в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
Журнал российского права №8 - 2006
субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подп. «в» п. 7 ст. 18 Закона «Об общих принципах.»).
Повышение роли Федерального Собрания в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти - важнейший фактор повышения ее эффективности
Место и роль федерального парламента в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены его законодательными функциями, включающими в себя формирование и реализацию законодательной политики в данной сфере.
Вместе с тем, начиная с августа 1991 г. и по настоящее время, главными субъектами формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти являются Президент страны и федеральное Правительство. Федеральные органы исполнительной власти, в отличие от парламента, обладают более широкими возможностями (кадры, информация, научные и проектные организации) для законопроектной работы в данной
области. Кроме того, они имеют финансовые возможности для привлечения специалистов к научноисследовательской разработке соответствующей проблематики. Что же касается Федерального Собрания, то, не имея собственной концепции развития системы исполнительной власти, оно вынуждено работать в русле той законодательной политики, которая формируется Президентом, Правительством и соответствующим профильным министерством (ведомством) Российской Федерации. Парламент, не имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества в сфере рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, заметно уступает президентским и правительственным структурам в определении направлений развития в указанной сфере.
Отсутствуют и эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти, которые гарантировали бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т. п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе «послушного большинства» чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий за перманентными реорганизациями системы федеральных органов исполнительной власти. Такая позиция содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны»17.
17 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2003. 17 мая.
Журнал российского права №8 - 2006
Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти.
Усилится контроль со стороны парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в субъектах Федерации. На деле будет реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Особенности отдельных регионов не должны вести к неоправданным различиям в правовом регулировании региональных систем исполнительной власти. Нормативные акты, принимаемые в разных регионах по вопросам развития этих систем, должны сочетаться друг с другом, не содержать существенных несогласованностей и прямых противоречий. Между регионами в процессе правотворческой деятельности в данной сфере должны существовать отношения координации, сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике. Региональные системы органов в целом, а также каждого отдельного субъекта Российской Федера-
ции характеризуются устойчивыми внутренними связями, целостностью, вытекающей из способности комплексно регулировать общественные отношения в регионе в органической связи с общественными отношениями в Российской Федерации в целом.
Говоря о децентрализации нормативного регулирования систем органов исполнительной власти, не следует, как представляется, преувеличивать значение децентрализации и превращать ее в самоцель. Едва ли обоснованны идеи, согласно которым централизованное регулирование этих систем должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра18. Ослабление централизованного регулирования в этой сфере, и это доказано еще раз в 90-е годы, ведет к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, к расшатыванию Российской Федерации как единого государства. Вносится путаница в процесс разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Два процесса - централизация и децентрализация в системе органов исполнительной власти теснейшим образом взаимодействуют между собой, и ныне невозможно анализировать эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.
Можно наметить несколько самостоятельных качественных признаков такого взаимодействия. Один из них - это принципиальное единство, целостность всей системы исполнительной власти в России. Федеративная природа государ-
18 См.: Кашанина Т. В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 1-5, 10.
Журнал российского права №8 - 2006
ственного устройства России не нарушает сущностных признаков государства, общие цели, стоящие перед российским обществом, принципы и основы государственного управления всей страной.
Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части, сепаратизмом и межнациональными противоречиями и конфликтами. Оно противодействует амбициозности некоторых региональных политиков.
Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной рабо-
те по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.
Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчи-ненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.
Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифеде-ральным договорам и соглашениям.
Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед
Журнал российского права №8 - 2006
соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по «вертикали».
Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчинен-ности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.
Смысл взаимодействия федеральных и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Феде-
рации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной власти, участвуют в их решении и, с другой стороны, федеральные органы с помощью своих законов обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.
Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения19.
По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по «вертикали» власти?
19 См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ. М., 1998.
Журнал российского права №8 - 2006
Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»20. Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.
20 См.: СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.
Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.
Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр - регион» на трехзвенную «центр - округ - регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.
Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по «вертикали» - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.
Журнал российского права №8 - 2006
В Российской Федерации органы исполнительной власти функционируют как на центральном, федеральном уровне, так и на уровне каждого субъекта Российской Федерации. При этом центральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные представительства в субъектах Российской Федерации, которые действуют наряду с органами исполнительной власти, созданными самими субъектами Федерации в рамках реализации своих полномочий.
Система федеральных органов исполнительной власти определена не раз упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в последней редакции. В соответствии с положениями данного нормативно-правового акта систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Для того, чтобы яснее дать понять, о чем пойдет речь ниже, сразу приведем утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" *(155) структуру федеральных органов исполнительной власти:
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральная миграционная служба
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)
Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
Федеральное медико-биологическое агентство
Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по культуре и кинематографии
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке и инновациям
Федеральное агентство по образованию
Министерство природных ресурсов Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации
Федеральное агентство по промышленности
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Федеральное агентство по энергетике
Министерство регионального развития Российской Федерации
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство по рыболовству
Министерство транспорта Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
Федеральное агентство геодезии и картографии
Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации
Федеральное агентство по информационным технологиям
Федеральное агентство связи
Министерство финансов Российской Федерации
Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральное казначейство (федеральная служба)
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная аэронавигационная служба
Федеральная служба по тарифам
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Федеральная служба государственной статистики
Федеральная служба по финансовым рынкам
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Федеральная таможенная служба
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия
Федеральное агентство по атомной энергии
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств
Федеральное агентство по туризму
Федеральное агентство по физической культуре и спорту
Таким образом, мы видим, что в систему органов исполнительной власти федерального уровня входят органы:
а) находящиеся в ведении Президента РФ;
б) находящиеся в ведении Правительства РФ.
В соответствии с Указом функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.
Входящие в систему федеральных органов исполнительной власти различаются между собой компетенцией. При этом в зависимости от организационно-правовой формы органа его административно-правовой статус может быть основан на различном сочетании следующих групп функций: а) функции по принятию нормативных правовых актов; б) функции по контролю и надзору; в) правоприменительные функции; г) функции по управлению государственным имуществом д) функции по оказанию государственных услуг.
Статус федерального министерства составляют следующие положения:
осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;
возглавляется входящим в состав Правительства РФ министром Российской Федерации (федеральный министр);
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской РФ и Правительства РФ;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ;
осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Координационные полномочия федеральных министерств обусловливают наделение их руководителей, федеральных министров, следующими функциями:
утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.
Статус федеральной службы (службы) выглядит следующим образом:
осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
возглавляется руководителем (директором) федеральной службы (федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа);
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;
не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство:
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
возглавляется руководителем (директором) федерального агентства (федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа);
в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
ведет реестры, регистры и кадастры;
не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
Следует, однако, иметь в виду, что установленные ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности федерального органа исполнительной власти, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими федеральных органах исполнительной власти.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Руководители прочих федеральных служб, федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей таких федеральных служб, федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств (это положение вступает в силу со дня вступления в силу федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством РФ, если иное не установлено федеральным законом.
Частью 1 ст. 78 Конституции РФ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" *(156) одобрены Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации.
В соответствии с указанным документом территориальные органы федеральных органов исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Российской Федерации, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Территориальные органы действуют на основе Конституции РФ и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, руководствуются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации.
Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации.
Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.
В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.
Территориальные органы являются юридическими лицами, имеют свой расчетный и другие счета в отделениях банков, обособленное имущество, гербовую печать. Руководитель территориального органа не может занимать какие-либо должности в других государственных или общественных органах, заниматься предпринимательской деятельностью, однако, данные ограничения не распространяются на выполнение научной, педагогической или творческой работы.
Основными принципами в деятельности территориальных органов являются соблюдение законности, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, персональная ответственность.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.
Территориальные органы имеют право:
представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
запрашивать и получать от соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию, от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности - сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач, от органов статистики - информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;
участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;
принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;
вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.
Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти могут иметь несколько разновидностей территориальных органов каждый в зависимости от целей их создания. Так, зачастую министерствами создаются региональные и межрегиональные территориальные органы, обеспечивающие различный уровень территориального управления. Создаются и специализированные органы, наделенными конкретными частными полномочиями, составляющими лишь часть компетенции всего органа.
Органы исполнительной власти – это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью исполнения законов в процессе руководства экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Два уровня органов исполнительной власти:
Федеральные органы исполнительной власти
Органы исполнительной власти субъектов РФ (соответствующие органы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов).
По организации:
Исполнительные органы, формирование которых в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ. Имеются в виду федеральные органы исполнительной власти.
На федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ).
Исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ.
По характеру и объему компетенции:
Органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, краев, республик)
Органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют функции в отношении определенной сферы деятельности (федеральные и республиканские министерства)
Органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые координируют деятельность других исполнительных органов по порученной им сфере деятельности (государственные комитеты, федеральные комиссии, а также аналогичные органы в субъектах Федерации).
Органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные надзоры).
По организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются:
Правительство РФ;
Федеральные министерства;
Государственные комитеты РФ;
Федеральные комиссии России;
Федеральные службы РФ;
Российские агентства;
Федеральные надзоры России;
Иные федеральные органы исполнительной власти:
Главное управление специальных программ Президента,
Гос. техническая комиссия при Президенте,
Управление делами Президента.
Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть:
Правительства (советы министров, мэрии, администрации);
Министерства;
Комитеты;
Департаменты;
Главные управления,
Управления,
Отделы и иные органы.
По порядку разрешения подведомственных вопросов:
Коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т.е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, государственная комиссия и др.);
Единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства, большинство администраций субъектов Федерации).
Классификация органов исполнительной власти может проводиться также по другим признакам:
По порядку образования (избираемые, назначаемые);
По источникам финансирования (видам бюджета).
В системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить 4 фундаментальных укрупненных звена:
Федеральный центральный аппарат ИВ (центральных органов государственного управления и их территориальных органов);
Аппарат ИВ субъектов Федерации; местный аппарат исполнительной власти муниц. образований (местные органы исполнительной муниципальной власти) и администрация предприятий, социально-культурных учреждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих организаций.
Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются: Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти.
Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ; коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» структура системы федеральных органов исполнительной власти включает в себя 3 группы:
Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства РФ: федеральная антимонопольная служба и федеральная служба по финансовым рынкам.
Федеральное министерство – самостоятельно осуществляет правовое регулирование, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. Не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом.
Федеральная служба – осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, осуществляет специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью. Не вправе осуществлять информационно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказывать платные услуги.
Федеральное агентство – осуществляет функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом, правоприменительные функции. Не вправе осуществлять функции по контролю и надзору.
Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств (находящиеся в субъектах Федерации и отдельных регионах РФ) также входят в систему органов исполнительной власти РФ как элемент ее структуры.
В большинстве субъектов РФ (а ими являются края и области) основными структурными звеньями системы исполнительной власти субъекта выступают Губернатор (края или области), Правительство (края, области), областные и территориальные исполнительные органы государственной власти (края или области).
Любая система представляет собой такое определенное целостное единство составляющих ее и взаимосвязанных между собой частей, которое позволяет этой системе осуществлять определенные функции, не выполняемые ни одним из множества составляющих ее элементов в отдельности.
Правовую основу организации системы органов исполнительной власти составляют нормы Конституции РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», указы Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также конституции (уставы), законы и иные акты субъектов РФ.
Под системой органов исполнительной власти понимается организованная совокупность федеральных ОИВ, имеющих свою собственную компетенцию или, иными словами, круг полномочий по решению подведомственных вопросов.
Как показывает практика, система федеральных ОИВ в современный период социально-экономического развития России находится в подвижном состоянии и не отличается стабильностью.
В соответствии с положениями Конституции РФ, Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и государственные комитеты.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.
Особое место в системе федеральных органов исполнительной власти занимает Правительство Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Правительство РФ – это высший исполнительный орган государственной власти РФ.
Его статус определен Конституцией РФ (ст. 110 – 117) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ».
Правительство РФ – коллегиальный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Членами Правительства РФ являются Председатель, его заместители и федеральные министры. В состав Правительства РФ могут быть введены иные руководители федеральных ОИВ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы РФ, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре. По представлению председателя Правительства РФ Президент РФ назначает других членов Правительства РФ. Освобождение от должности Председателя (например, в связи с его отставкой) влечет за собой отставку всего Правительства РФ.
Правительство РФ руководит работой федеральных ОИВ, контролирует их деятельность, назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей федеральных ОИВ, утверждает состав их коллегий, вправе отменять или приостанавливать действие правовых актов этих органов.
Регламент Правительства РФ определяет организационные основы его деятельности (например, процедуры подготовки проектов его правовых актов). Он утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г.
Заседания Правительства РФ проводятся регулярно, не реже одного раза в месяц. Для оперативного решения возникающих вопросов Правительство РФ образует постоянно действующий орган – Президиум. В него входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства РФ и другие лица. Заседания Президиума проводятся по мере необходимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов. Правительство РФ полномочно отменить любое решение Президиума.
Аппарат Правительства РФ образуется для обеспечения его деятельности и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ. Его возглавляет Руководитель Аппарата – заместитель Председателя Правительства РФ или федеральный министр. Рабочими звеньями Аппарата Правительства РФ являются департаменты.
Как центральный федеральный орган исполнительной власти Правительство РФ наделено широкими полномочиями во всех областях жизнедеятельности государства. В частности, Правительство РФ:
1) Разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение.
2) Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, налоговой, кредитной и денежной политики.
3) Обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
4) Осуществляет управление федеральной собственностью.
5) Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, осуществлению внешней политики России.
6) Осуществляет меры по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
7) Осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.
Правительство РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Постановления – это акты, имеющие нормативный характер, а распоряжения касаются оперативных и текущих вопросов ненормативного характера. Нормативные акты Правительства РФ вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении 7 дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства РФ официально публикуются в Собрании Законодательства Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Распределение полномочий между иными ОИВ - федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и государственными комитетами осуществляется в зависимости не от сфер и отраслей, а с учетом выполняемых ими функций. К числу таких функций относятся:
Принятие нормативных правовых актов;
Контроль и надзор;
Управление государственным имуществом;
Оказание государственных услуг.
При этом некоторые федеральные ОИВ подчинены Президенту РФ, остальные – Правительству РФ.
Так, федеральное министерство является федеральным ОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
В настоящее время существует 16 федеральных министерств, 5 из них, так называемые силовые министерства, подчинены Президенту РФ. Это МВД, МЧС, МИД, Минобороны и Минюст. Остальные 11 – Правительству РФ, а именно: Министерство здравоохранения и социального развития, культуры и массовых коммуникаций, образования и науки, природных ресурсов, промышленности и энергетики, регионального развития, сельского хозяйства, финансов, транспорта, информационных технологий и связи, экономического развития и торговли.
Федеральная служба является федеральным ОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.
В Российской Федерации создано 34 федеральных службы, 12 из них подчинены Президенту, при этом некоторые подчинены Президенту непосредственно (ФСБ, ФСО, Государственная фельдъегерская служба, служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков), а другие подведомственны силовым министерствам, которые, в свою очередь, подчинены Президенту РФ. Это Федеральная миграционная служба (МВД), Федеральные службы исполнения наказаний, регистрационная и судебных приставов (Минюст), федеральные службы по военно-техническому сотрудничеству, по оборонному заказу, техническому и экспортному контролю (Минобороны). Остальные федеральные службы подчинены Правительству РФ аналогичным образом, либо непосредственно (Федеральная служба по тарифам, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, по финансовым рынкам, по экологическому, технологическому и атомному надзору, антимонопольная служба), либо через соответствующие министерства, например, Министерству образования и науки подчинены Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная налоговая служба подведомственна Минфину, а Федеральная таможенная служба – министерству экономического развития и торговли.
Федеральное агентство является федеральным ОИВ, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Существует 35 федеральных агентств, 2 из них подчинены напрямую Президенту РФ (Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ, имеющие статус федеральных агентств), а остальные – Правительству РФ. Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, Федеральное агентство по туризму, Федеральное агентство по физической культуре и спорту, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ – непосредственно, а остальные через соответствующие министерства. Например, Минтрансу подчинены федеральные агентства воздушного транспорта, железнодорожного транспорта, морского и речного транспорта, геодезии и картографии, а также дорожное агентство; Федеральное агентство по культуре и кинематографии подведомственно Министерству культуры и массовых коммуникаций.
Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю, надзору, оказанию государственных услуг и управлению госимуществом.
Функционирует 2 государственных комитета, руководство деятельность которых осуществляет Правительство РФ: по делам молодежи и по рыболовству.
Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — это форма взаимосвязи элементов (органов) систе-мы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государ-ственного служащего.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной вла-сти осуществляется после консультаций с органами исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации. Финансиро-вание этих органов в основном осуществляется из средств фе-дерального бюджета.
Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвида-ция осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Прези-дентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Действующая структура ФОИВ утверждена указом Прези-дента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Прези-дента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ «О систе-ме ФОИВ», Правительство РФ не входит в систему и структуру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной вла-сти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;
23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;
7 Государственных комитетов РФ;
2 Федеральные комиссии;
10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены не-посредственно Президенту РФ;
7 Российских агентств;
2 Федеральных надзора России.
Иные ФОИВ (структурные подразделения института прези-дентуры):
1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*
2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*
3) Управление делами Президента Российской Федерации;*
4) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*
6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.
На практике существует как бы «второе» Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффектив-ности государственного управления и, как следствие, не спо-собствует социально-экономическому развитию России.
В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ «О Правительстве РФ» с целью расширения правового статуса
Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.
Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ «О целостной системе испол-нительной власти РФ» и ФЗ «О Президенте РФ» с целью упо-рядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Консти-туции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: «Управ-ленческий кодекс РФ»; «Об административных процедурах»; «Основы административного судопроизводства»; «Админист-ративные суды» и др.
Президент РФ как глава государства осуществляет пред-ставительные функции и обеспечивает согласованное функци-онирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).
Орган исполнительной власти как целостная система уп-равления должен при этом иметь научно-обоснованную орга-низационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организа-ционная структура имеет вертикальную связь между соподчи-ненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.
Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллеги-альный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распре-деление должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федераль-ных органах исполнительной власти .
Они вырабатывают про-екты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют ре-комендательный характер, но, будучи объявленными прика-зом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подраз-деления и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.
Штатное расписание — это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.
Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных под-разделений, их наименование, должности и оклады.